تفاهم‌نامه ایران و آمریکا چه شباهت‌ها و تفاوت‌هایی با برجام دارد؟

تفاهم‌نامه تازه ایران و آمریکا، هرچند از نظر ماهیت حقوقی و زمینه شکل‌گیری تفاوت‌های اساسی با برجام دارد، اما برای بسیاری ناگزیر نام آن توافق را به ذهن می‌آورد و زمینه مقایسه دو سندی را فراهم می‌کند که یکی برای پیشگیری از تشدید بحران هسته‌ای و دیگری برای پایان دادن به جنگ امضا شده است.

دلیل چنین مقایسه‌ای تنها این نیست که هر دو سند به توافقی با ایران درباره موضوعاتی مانند برنامه هسته‌ای و تحریم‌ها مربوط می‌شوند. بلکه این بار دونالد ترامپ، که همواره با شدیدترین لحن از برجام و باراک اوباما، رئیس‌جمهور وقت آمریکا هنگام امضای توافق هسته‌ای قدرت‌های جهانی با ایران در سال ۲۰۱۵، انتقاد می‌کرد، تفاهمی را با این کشور امضا کرده است.

آقای ترامپ در سال ۲۰۱۸، هنگام اعلام خروج آمریکا از برجام، آن توافق را «فاجعه‌بار»، «یک‌طرفه» و دارای «ساختاری پوسیده و معیوب» توصیف کرد. دولت او می‌گفت برجام به ایران امکان ادامه غنی‌سازی داده، برنامه موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای ایران را مهار نکرده، و در برابر محدودیت‌هایی ناکافی، به تهران امکان دسترسی به منابع مالی و تجارت خارجی داده است.

خروج آمریکا از برجام، بازگشت تحریم‌ها و کاهش تدریجی تعهدات هسته‌ای ایران، پرونده جمهوری اسلامی را بار دیگر به یکی از اصلی‌ترین بحران‌های سیاست خارجی آمریکا تبدیل کرد.

اکنون در تفاهم‌نامه تازه، که بر خلاف برجام برای پایان دادن به جنگ و نه پیشگیری از آن امضا شده، بار دیگر بخشی از همان عناصر اصلی کنار هم قرار گرفته‌اند: تعهد ایران به توسعه ندادن سلاح هسته‌ای، وعده رفع تحریم‌ها و تایید توافق نهایی از سوی شورای امنیت.

اما این مقایسه تنها زمانی ممکن است که تفاوت ماهیت دو سند به صورت کامل روشن باشد. برجام،‌ یک توافق نهایی با سندی مفصل همراه با پیوست‌های فنی، جدول زمانی، محدودیت‌های عددی و سازوکار نظارتی بود اما تفاهم‌نامه تازه، که متنی ۱۴ بندی است، راه درازی تا تبدیل به یک توافق نهایی دارد. این سند چارچوبی مقدماتی میان ایران و آمریکا است تا دو طرف را در مسیر مذاکراتی حداکثر ۶۰ روزه - با امکان تمدید - برای رسیدن به توافق نهایی قرار دهد.

در این سند برخی موضوعات اصلی برجام بار دیگر و به شیوه‌ای بسیار کلی‌تر مطرح شده، اما بر خلاف برجام به مواردی مانند برنامه موشکی ایران اشاره نشده، و در عوض مسائلی وارد متن شده که در برجام جایگاهی نداشتند؛ از جمله لبنان، محاصره دریایی، تنگه هرمز و طرح بازسازی اقتصادی ایران.

تفاوت در ماهیت، طرف‌ها و جایگاه حقوقی

برجام در ژوئیه ۲۰۱۵ میان ایران و گروه ۱+۵، شامل آمریکا، بریتانیا، فرانسه، روسیه، چین و آلمان، با هماهنگی اتحادیه اروپا نهایی شد. چند روز بعد، شورای امنیت سازمان ملل قطعنامه ۲۲۳۱ را تصویب کرد که با تایید برجام زمینه پایان قطعنامه‌های قبلی شورای امنیت درباره برنامه هسته‌ای ایران را فراهم کرد و چارچوبی برای رفع تحریم‌های سازمان ملل و برخی ترتیبات باقی‌مانده درباره برنامه هسته‌ای، موشکی و تسلیحاتی ایران تعیین کرد.

تفاهم‌نامه تازه میان دو طرف، یعنی «ایالات متحده آمریکا» و «جمهوری اسلامی ایران»، تنظیم شده است. در متن از بازیگران و نهادهای دیگر از جمله آژانس، شورای امنیت، عمان، کشورهای ساحلی خلیج فارس و شرکای منطقه‌ای آمریکا نام برده می‌شود، اما ساختار اصلی سند دوجانبه است. این در حالی است که برجام در قالبی چندجانبه و با حضور رسمی قدرت‌های جهانی تنظیم شده بود.

از نظر جایگاه حقوقی نیز دو سند در یک مرحله نیستند. برجام با قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت تایید شد و در چارچوب آن، نقش آژانس، گزارش‌دهی، رفع تحریم‌های سازمان ملل و برخی محدودیت‌های بین‌المللی مشخص شد. اما تفاهم‌نامه تازه در بند پایانی خود می‌گوید توافق نهایی میان دو طرف، اگر به دست بیاید، باید بعدا با قطعنامه الزام‌آور شورای امنیت تایید شود.

تفاوت دیگر در سطح جزئیات است. برجام توافقی بود که مراحل مشخصی داشت؛ از روز تصویب و روز اجرا تا روزهای انتقال و پایان. در تفاهم‌نامه تازه، برخی اقدامات فوری پیش‌بینی شده، اما بسیاری از جزئیات به توافق نهایی واگذار شده است.

برنامه هسته‌ای، غنی‌سازی و نظارت آژانس

موضوع هسته‌ای، هر چند اصلی‌ترین نقطه شباهت دو سند است، اما در عین حال تفاوت‌ بنیادین آن‌ها را نیز آشکار می‌کند.

برجام برای برنامه هسته‌ای ایران محدودیت‌های دقیق با اعداد و ارقام مشخص تعیین کرده بود. ایران در آن زمان پذیرفت سطح غنی‌سازی اورانیوم را برای ۱۵ سال به ۳/۶۷ درصد محدود کند. ذخیره اورانیوم غنی‌شده ایران به ۳۰۰ کیلوگرم محدود شد. تعداد سانتریفیوژهای ایران از حدود ۱۹ هزار به حدود ۶۱۰۰ کاهش یافت. فردو قرار بود از مرکز غنی‌سازی به مرکز تحقیقاتی تبدیل شود و راکتور آب‌سنگین اراک هم بازطراحی شود. (بعد از خروج آمریکا از برجام، ایران به تدریج از این تعهدات عقب نشست).

تفاهم‌نامه تازه، به هیچ وجه وارد چنین جزییاتی با اعداد و ارقام مشخص نمی‌شود و شامل گزاره‌هایی کلی و تکراری است مانند این که «جمهوری اسلامی ایران بار دیگر تاکید می‌کند که سلاح هسته‌ای تولید یا تهیه نخواهد کرد». همچنین گفته شده است که دو طرف قرار است در مذاکرات آتی درباره سرنوشت ذخایر اورانیوم غنی‌شده به سازوکاری مورد توافق برسند.

طبق متن تفاهم‌نامه، رقیق‌سازی در داخل ایران و زیر نظر آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، به عنوان راهکاری حداقلی برای تعیین تکلیف «ذخایر مواد غنی‌شده» (یا همان اورانیوم) مطرح شده است. اما تصمیم درباره چارچوب غنی‌سازی، میزان و سطح آن، و دیگر ابعاد برنامه هسته‌ای ایران به توافق نهایی موکول شده است.

برجام از جمله برای تعداد و نوع سانتریفیوژهای ایران محدودیت‌های مشخصی تعیین کرده بود، اما تفاهم‌نامه تازه هیچ اشاره‌ای به تعداد یا نوع ماشین‌های مجاز یا فعالیت‌های مربوط به تحقیق و توسعه نمی‌کند.

در برجام، آژانس رسما مامور راستی‌آزمایی و نظارت بر اجرای تعهدات هسته‌ای ایران بود و گزارش‌های آن به شورای حکام و در چارچوب قطعنامه ۲۲۳۱ به شورای امنیت مربوط می‌شد. در تفاهم‌نامه تازه، نام آژانس در ارتباط با رقیق‌سازی اورانیوم غنی‌شده آمده و از ایجاد سازوکاری برای نظارت بر اجرای تفاهم‌نامه و توافق نهایی سخن گفته شده است، اما ترکیب، اختیارات، شیوه گزارش‌دهی و سازوکار حل اختلاف آن به توافق نهایی واگذار شده است.

تحریم‌ها، نفت، دارایی‌ها و بازسازی اقتصادی

در برجام، رفع محدودیت‌ها علیه ایران عمدتا به تحریم‌های مرتبط با پرونده هسته‌ای مربوط بود. این تحریم‌ها بخش‌هایی مانند نفت، گاز، پتروشیمی، بانکداری، کشتیرانی، بیمه، حمل‌ونقل، تجارت طلا و برخی اشخاص و نهادها را در بر می‌گرفت. با این حال، همه تحریم‌های آمریکا علیه ایران در برجام برداشته نشد. بخشی از تحریم‌هایی که با عنوان‌هایی مانند حقوق بشر، تروریسم یا برنامه موشکی اعمال شده بود، خارج از چارچوب اصلی توافق باقی ماند.

در تفاهم‌نامه تازه، زبان مربوط به تحریم‌ها گسترده‌تر است. متن می‌گوید آمریکا متعهد می‌شود در جدول زمانی توافق نهایی، «همه انواع تحریم‌ها» علیه ایران را پایان دهد؛ از جمله تحریم‌های مربوط به قطعنامه‌های شورای امنیت، قطعنامه‌های شورای حکام آژانس و همه تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا، اعم از اولیه و ثانویه.

تفاهم‌نامه برای فاصله میان امضای سند و رفع تحریم‌ها در صورت توافق نهایی نیز ترتیباتی در نظر گرفته است. بر اساس متن آن، وزارت خزانه‌داری آمریکا متعهد شده معافیت‌های لازم را برای صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی ایران و همچنین خدمات مرتبط، از جمله در حوزه بانکداری، بیمه و حمل‌ونقل، صادر کند.

متن تفاهم‌‌نامه می‌گوید همه دارایی‌ها، منابع مسدود یا محدودشده، درآمدها و اموال ایران، چه در موسسات مالی و چه در حساب‌ها یا خزانه‌های خارجی، باید به طور کامل برای ایران قابل استفاده شود. اما در متن منتشرشده جزئیات مربوط به مبالغ، کشورها، حساب‌ها، زمان‌بندی و شیوه دسترسی به این دارایی‌ها نیامده است.

دونالد ترامپ بارها و به شیوه‌های مختلف و با لحنی تند، از انتقال حدود ۱/۷ میلیارد دلار به ایران در ژانویه ۲۰۱۶ انتقاد کرده بود. اما دولت باراک اوباما می‌گفت این پول نه پرداخت جدید به ایران، بلکه برای بازگرداندن مبلغی بود که دهه‌ها قبل برای خرید تجهیزات نظامی به آمریکا پرداخت شده بود و تاکید می‌کرد که این پول‌ها به یک دعوای قدیمی میان دو کشور بازمی‌گردد.

یکی از بخش‌هایی که در برجام وجود نداشت، بخش مربوط به «بازسازی و توسعه اقتصادی ایران» بود که در تفاهم‌نامه جدید به آن اشاره شده است. این متن می‌گوید آمریکا با شرکای منطقه‌ای خود طرحی قطعی و مورد توافق، با دست‌کم ۳۰۰ میلیارد دلار، برای بازسازی و توسعه اقتصادی ایران تدوین خواهد کرد. سازوکار این طرح نیز قرار است در توافق نهایی تعیین شود. این در حالی است که منطق اقتصادی برجام رفع تحریم‌های هسته‌ای و باز کردن مسیر بازگشت ایران به بخشی از اقتصاد جهانی بود؛ اتفاقی که در عمل رخ نداد.

برنامه موشکی و تسلیحاتی ایران؛ غایب در تفاهم‌نامه

در تفاهم‌نامه تازه، هیچ اشاره‌ای به برنامه موشکی و تسلیحاتی ایران نشده است. باید توجه داشت که محدودیت‌های موشکی و تسلیحاتی ایران در متن اصلی برجام نیز نیامده بود، اما در یکی از پیوست‌های قطعنامه ۲۲۳۱، که شورای امنیت برای تایید برجام تصویب کرد، به این موضوع اشاره شده بود.

در چارچوب آن قطعنامه از ایران خواسته شده بود فعالیتی مرتبط با موشک‌های بالستیک طراحی‌شده برای حمل سلاح هسته‌ای انجام ندهد. همچنین انتقال برخی اقلام، تجهیزات، فناوری، آموزش، کمک مالی یا خدمات مرتبط با سامانه‌های موشکی و فناوری‌هایی که می‌توانست به توسعه سامانه‌های حمل سلاح هسته‌ای کمک کند، مشروط به تایید موردی شورای امنیت بود.

قطعنامه ۲۲۳۱ در حوزه تسلیحات متعارف نیز محدودیت‌هایی تعیین کرده بود. انتقال برخی اقلام نظامی به ایران، از جمله تانک، خودروهای زرهی، سامانه‌های توپخانه سنگین، هواپیماهای رزمی، بالگردهای تهاجمی، ناوهای جنگی، موشک‌ها و سامانه‌های موشکی، بدون تایید قبلی شورای امنیت مجاز نبود. همچنین کشورها موظف بودند از انتقال سلاح یا اقلام مرتبط از ایران جلوگیری کنند، مگر آنکه شورای امنیت از پیش به صورت موردی اجازه داده باشد. این محدودیت‌های تسلیحاتی در قطعنامه ۲۲۳۱ زمان‌دار بود و برای دوره‌ای مشخص در نظر گرفته شده بود.

همین مسئله یکی از موضوعات اصلی اختلافات و انتقادهای سیاسی بر سر توافق ۲۰۱۵ بود. منتقدان برجام، از جمله دونالد ترامپ، می‌گفتند این توافق به اندازه کافی برنامه موشکی ایران و فعالیت‌های منطقه‌ای آن را محدود نکرده است. در مقابل، طرفداران برجام تاکید می‌کردند که هدف اصلی توافق، محدود کردن برنامه هسته‌ای ایران بود و محدودیت‌های موشکی و تسلیحاتی در قطعنامه ۲۲۳۱، جدا از متن فنی برجام، برای دوره‌ای مشخص در نظر گرفته شده بود.

در متن ۱۴ بندی تفاهم‌نامه جدیدی که دونالد ترامپ آن را امضا کرده، هیچ بندی درباره برنامه موشکی ایران، پهپادها یا محدودیت‌های تسلیحات متعارف دیده نمی‌شود.

دامنه توافق؛ از پرونده هسته‌ای تا جنگ و تنگه هرمز

یکی از تفاوت‌های مهم برجام و تفاهم‌نامه تازه، شرایطی است که این دو سند در آن شکل گرفته‌اند. برجام در سال ۲۰۱۵، برای مهار بحران هسته‌ای ایران و جلوگیری از تشدید تنش‌ها بر سر آن امضا شد.

تفاهم‌نامه تازه اما در زمینه‌ای کاملا متفاوت و در شرایط جنگی با آتش‌بسی شکننده تنظیم شده است. متن این سند تنها به برنامه هسته‌ای و تحریم‌ها نمی‌پردازد، بلکه از همان بند نخست با موضوع پایان عملیات نظامی شروع می‌شود. در این بند، از «پایان فوری و دائمی عملیات نظامی در همه جبهه‌ها، از جمله لبنان» سخن گفته شده و دو طرف به خودداری از تهدید یا استفاده از زور علیه یکدیگر متعهد شده‌اند.

به همین دلیل، موضوعاتی مانند تنگه هرمز و آزادی کشتیرانی و همین‌طور وضعیت لبنان وارد تفاهم‌نامه جدید شده که در برجام جایگاه مشابهی نداشت.

بر اساس این سند آمریکا متعهد شده بلافاصله پس از امضا، روند رفع کامل محاصره دریایی ایران را آغاز کند و این فرآیند حداکثر ظرف ۳۰ روز کامل شود. در مقابل، ایران متعهد می‌شود برای ۶۰ روز عبور امن کشتی‌های تجاری از خلیج فارس به دریای عمان و برعکس را، بدون دریافت هزینه، فراهم کند.

متن همچنین می‌گوید ایران در همین دوره با عمان و دیگر کشورهای ساحلی خلیج فارس درباره اداره آینده تنگه هرمز و خدمات دریایی گفت‌وگو خواهد کرد. این بخش‌ها تفاهم‌نامه را به امنیت انرژی، کشتیرانی و ترتیبات منطقه‌ای پیوند می‌دهد که در متن برجام به صورت مستقیم جایی نداشت.

به این ترتیب، تفاهم‌نامه جدید از نظر دامنه موضوعی گسترده‌تر از برجام است، اما از منظر سازوکارهای رسیدگی، شیوه‌های اجرایی و ابزارهای نظارتی، صرفا در سطح یک توافق مقدماتی و کلی با جزئیات و ضمانت‌های اجرایی مبهم باقی می‌ماند.