Pourquoi certains pays africains refusent l'aide financière de Trump

Après avoir démantelé l'année dernière la principale agence américaine chargée de l'aide internationale, l'administration Trump propose à nouveau des centaines de millions de dollars aux pays africains pour soutenir leurs structures de santé et les aider à lutter contre les maladies.

Mais ces nouveaux accords sont assortis de conditions et se heurtent, de ce fait, à la résistance de certains gouvernements.

Lorsque l'accord initial a été signé par le président kenyan William Ruto à Washington en décembre dernier, le secrétaire d'État américain Marco Rubio a déclaré qu'il espérait que ce serait le premier d'une longue série.

« Nous espérons en signer, je ne sais pas, 30, 40, combien ? Cinquante ? Eh bien, celui-ci est le premier. Nous nous en souviendrons toujours… et nous pensons avoir choisi le partenaire idéal », a déclaré Rubio.

Mais même cet accord historique avec le Kenya, d'une valeur de 2,5 milliards de dollars (1,9 milliard de livres sterling), a été retardé par des militants qui ont saisi la justice pour le bloquer, bien que les ministres du gouvernement l'aient finalement approuvé le mois dernier.

Peu après son entrée en fonction, le président Donald Trump a ordonné la fermeture de l'Agence américaine pour le développement international (USAID) au milieu d'accusations de gaspillage, décimant ainsi les programmes de santé dans certains pays africains qui dépendaient du financement américain.

La nouvelle stratégie mondiale en matière de santé du Département d'État exige des gouvernements bénéficiaires qu'ils assument leur part de responsabilité en augmentant leurs propres dépenses de santé, dans le but de mettre en place des systèmes durables capables, à terme, d'être autonomes.

Il contribue ainsi, par exemple, à hauteur de 1,6 milliard de dollars à l'accord global conclu avec le Kenya, ce pays d'Afrique de l'Est s'étant engagé à verser 850 millions de dollars sur cinq ans.

L'administration Trump espère que la mise en place de partenariats avec les dirigeants nationaux permettra d'améliorer les relations traditionnelles entre les bailleurs de fonds et les ONG, qui, selon elle, ont créé une situation de dépendance, donné lieu à des mécanismes de mise en œuvre parallèles et absorbé les fonds d'aide dans des frais généraux.

« Notre aide à ces pays ne se limitera pas à verser des dollars à une ONG qui se rendra ensuite sur place pour imposer des programmes », a déclaré M. Rubio devant une commission du Congrès le mois dernier.

« Non seulement nous intervenons pour remédier aux situations d'urgence sur le terrain auprès des personnes malades, mais nous les aidons également à développer les moyens et les capacités nécessaires pour y parvenir par eux-mêmes. »

Mais cela se traduit par un abandon du modèle de coopération mondiale ancré dans l'Organisation mondiale de la santé (OMS) au profit d'accords directs avec chaque gouvernement, liés aux intérêts stratégiques et commerciaux des États-Unis.

Les États-Unis se sont retirés de l'OMS au début de cette année, estimant qu'il était injuste que Washington apporte un financement bien plus important que les autres pays et reprochant à l'organisation d'avoir mal géré la crise du Covid-19, de manquer de transparence et d'être sensible aux influences politiques.

Fait controversé, les accords bilatéraux américains s'accompagnent d'une promesse explicite de donner la priorité aux laboratoires pharmaceutiques et aux entreprises médicales américaines pour le développement et la fourniture de traitements.

« Notre programme d'aide étrangère en matière de santé mondiale n'est pas seulement une aide : c'est un mécanisme stratégique visant à promouvoir nos intérêts bilatéraux à travers le monde », indique le document d'orientation.

À la mi-mai, trente-deux pays avaient accepté les protocoles d'accord (MOU) en matière de santé, en Amérique latine, dans les Caraïbes et au moins vingt en Afrique. Mais certains – comme le Ghana, le Zimbabwe et la Zambie – ont refusé de les signer, invoquant diverses raisons.

En Zambie, le ministre des Affaires étrangères, Mulambo Haimbe, a critiqué ce qu'il a qualifié de tentative américaine visant à lier le financement de la santé aux intérêts économiques des États-Unis, en associant cet accord à un autre accord accordant à Washington l'accès à des minerais stratégiques.

« Nos collègues [américains] considéraient que [ces deux accords] devaient être traités comme un ensemble à négocier et à conclure à un moment précis », a-t-il déclaré à la BBC, précisant que le gouvernement zambien souhaitait les examiner séparément, en fonction de leurs mérites propres.

« Les États-Unis ont estimé qu'il était nécessaire d'accorder un traitement préférentiel à l'utilisation des minerais critiques. Et ce cadre devait refléter cette position », a-t-il ajouté.

Interrogé par la BBC, le Département d'État s'est abstenu d'établir un lien explicite entre les deux, mais a apporté une réponse ferme, s'inscrivant dans la logique de l'« America First ».

« L'administration Trump l'a clairement indiqué : l'aide étrangère américaine n'est pas de la charité, mais un capital stratégique à investir judicieusement pour servir les intérêts des États-Unis. Nous attendons donc de tous nos alliés et de tous les pays bénéficiaires qu'ils prennent au sérieux les priorités stratégiques et commerciales américaines », a déclaré un porte-parole du ministère.

Le mois dernier a apporté une nouvelle preuve de cette volonté de lier le financement de la santé aux priorités américaines, avec l'annonce du retrait total des États-Unis du financement des programmes de lutte contre le VIH/sida en Afrique du Sud.

Un responsable de l'administration a justifié cette décision par « l'incapacité de Pretoria à réaliser des progrès tangibles concernant les demandes politiques », notamment, semble-t-il, en ce qui concerne le traitement réservé à la communauté afrikaner, minoritaire et blanche.

Les allégations américaines selon lesquelles un « génocide des Blancs » serait en cours en Afrique du Sud ont été largement discréditées.

Pour certains pays africains qui négociaient ces protocoles d'accord bilatéraux, ce sont les inquiétudes concernant l'accès des États-Unis aux données de santé qui ont tiré la sonnette d'alarme.

Il s'agissait notamment des informations relatives aux patients ainsi que des ressources biologiques appelées « agents pathogènes » – c'est-à-dire des organismes responsables de maladies, tels que les virus, les bactéries et les parasites.

Un tribunal kenyan a dans un premier temps suspendu l'accord conclu par le pays à la suite de recours judiciaires exigeant la protection de la vie privée des patients.

Arnold Kavaarpuo, directeur exécutif de la Commission ghanéenne de protection des données, a déclaré à la BBC que le gouvernement d'Accra s'était opposé à l'accord qui lui avait été proposé pour des raisons similaires.

« Nous avions des inquiétudes quant à la portée et à l'étendue des données qui nous étaient demandées », a-t-il déclaré.

« C'était nous qui générions ces données et les transmettions aux autorités américaines, et il n'y avait pas de véritables mesures réciproques en matière de protection des données ghanéennes et de la souveraineté du Ghana.

« Ainsi, de notre point de vue », a-t-il ajouté, « une fois que les données quittaient les frontières ghanéennes, nous n'avions plus aucun contrôle sur ce qu'elles devenaient. »

Le Zimbabwe a également invoqué ses inquiétudes concernant les demandes de données médicales, qui devaient vraisemblablement être transmises à des laboratoires pharmaceutiques américains, pour justifier son refus de conclure cet accord.

« Rien ne garantissait que les médicaments ou les vaccins mis au point à partir de ces agents pathogènes seraient mis à la disposition de la population », a déclaré un porte-parole du gouvernement, soulignant que l'OMS disposait déjà d'un système permettant à ses membres de partager des données et de bénéficier de tout traitement en cas de futures pandémies.

Les pays africains ont déjà transmis des informations médicales par le biais de programmes existants, notamment l'USAID et le PEPFAR, le principal programme américain de lutte contre le VIH et le sida.

Les États-Unis soulignent que le partage des données et des échantillons est essentiel à la poursuite du progrès scientifique et à la coopération mutuelle.

Un porte-parole du Département d'État a par ailleurs précisé que les données demandées correspondaient aux mêmes données agrégées et anonymisées que celles utilisées depuis des années dans la lutte contre les maladies infectieuses.

Ce qui a changé, c'est le contexte, explique Nelson Aghogho Evaborhene, doctorant en gouvernance mondiale de la santé à l'université de Roskilde, au Danemark.

« C'était une relation inégale, mais tout à fait tolérable sur le plan politique », précise-t-il, « car on pouvait la présenter à la population nationale comme un besoin altruiste visant à améliorer les services de santé.

Mais aujourd'hui, la situation a considérablement changé, car il s'agit davantage d'un levier purement transactionnel. »

De nombreux pays africains ont également tiré des leçons de la pandémie de Covid-19 : si la course à la mise au point d'un vaccin a démontré l'importance des données sur les agents pathogènes, elle a toutefois laissé le continent aux prises avec des difficultés pour obtenir des doses destinées à sa population.

« Je pense que l'une de nos plus grandes opportunités en tant qu'Afrique », déclare Aggrey Aluso, directeur exécutif du Resilience Action Network Africa (RANA), « réside dans le fait que nous disposons d'informations importantes qui peuvent contribuer à la construction d'un écosystème mondial de sécurité sanitaire. »

Rana s'est jointe à plus de 50 organisations de la société civile pour signer une lettre ouverte avertissant les dirigeants africains que les conditions imposées par les États-Unis ne tenaient pas compte des intérêts nationaux ou régionaux africains, un point de vue partagé par l'Afrique du Sud.

« Pour parler franchement, aucune nation qui se respecte au monde ne devrait accéder à [ces deux demandes] », a déclaré à la BBC le ministre sud-africain de la Santé, le Dr Aaron Motsoaledi.

« [Les États-Unis] seront confrontés à cet agent pathogène s'il venait à y avoir une pandémie ou une épidémie sur leur territoire. »

« Et ils leur fourniront également un génome pour la vie. Mais les États-Unis vont leur verser des fonds pendant cinq ans. »

Le débat sur la diplomatie sanitaire s'est encore intensifié ces dernières semaines suite à la propagation d'une nouvelle épidémie d'Ebola en République démocratique du Congo.

La République démocratique du Congo a été l'un des premiers pays à accepter les nouveaux accords américains en matière de santé – et les États-Unis affirment que cet accord contribue à coordonner la réponse de Kinshasa à la crise.

Mais selon des travailleurs humanitaires et d'anciens responsables américains de la santé, les coupes drastiques opérées par les États-Unis dans l'aide destinée à la République démocratique du Congo et à l'OMS ont gravement affaibli la réponse sur le terrain.

Amadou Bocoum, directeur national de l'organisation humanitaire internationale Care en République démocratique du Congo, explique avoir dû licencier 36 employés – soit un tiers de son personnel – à la suite des coupes budgétaires de l'USAID, parmi lesquels figuraient les responsables de la mobilisation communautaire, de l'éducation à la santé et de la prévention contre Ebola.

« Lorsque cette nouvelle épidémie d'Ebola a éclaté, nous ne disposions ni du personnel nécessaire, ni des stocks d'urgence dont nous disposions auparavant », explique-t-il.

« Avec un financement adéquat, nous aurions pu disposer de stocks prépositionnés et commencer à distribuer des fournitures essentielles, comme des EPI, dès le premier jour ; mais au lieu de cela, nous sommes partis de zéro et avons perdu dix jours. »

Les détracteurs qualifient le démantèlement de l'USAID de coup dur pour la rapidité de détection de l'épidémie d'Ebola et l'ampleur de la réponse, soulignant que cette agence humanitaire jouait un rôle crucial dans l'organisation de la logistique, de l'approvisionnement et de la sensibilisation locale.

« Je ne peux tout simplement pas imaginer que, si l'on avait encore disposé de l'ensemble des partenaires sanitaires que le gouvernement américain finançait au Congo jusqu'à ce que [les coupes budgétaires] mettent fin à la plupart de ces activités, personne n'aurait remarqué qu'une fièvre hémorragique virale non identifiée se propageait », ajoute Jeremy Konyndyk, qui a dirigé l'intervention de l'USAID lors de l'épidémie d'Ebola de 2014 en Afrique de l'Ouest.

Les États-Unis nient que leurs coupes budgétaires aient nui aux efforts déployés cette fois-ci, affirmant que ceux-ci sont désormais « mieux coordonnés et plus efficaces » dans le cadre du nouvel accord, et soulignant les 270 millions de dollars qu'ils ont versés pour lutter contre l'épidémie.

Ces accords conclus par les États-Unis s'inscrivent dans la volonté de l'administration d'encourager les gouvernements nationaux à consacrer une plus grande part de leurs propres ressources à leurs services de santé – les observateurs soulignent que les résultats en la matière sont médiocres en Afrique, malgré un engagement pris à l'échelle continentale en 2001.

Mais d'autres soulignent que l'épidémie d'Ebola a mis en évidence les risques liés à une approche bilatérale de la santé mondiale.

« Les relations bilatérales font abstraction des défis collectifs », explique le Dr Kevin DeCock, ancien directeur des Centres pour le contrôle et la prévention des maladies (CDC) aux États-Unis, qui a travaillé pendant de nombreuses années en première ligne dans la lutte contre les maladies infectieuses.

« La santé mondiale, par définition, est transnationale, dépasse les frontières et ne concerne pas un seul pays. Les problèmes de santé mondiaux exigent des approches mondiales, et aucun pays ne peut y faire face seul. »

Certains analystes spécialisés dans les domaines de la santé et de la politique étrangère ont plaidé en faveur de donner une chance à la nouvelle stratégie de l'administration.

Dans un article publié par le groupe de réflexion conservateur American Enterprise Institute, Brett Schaefer et Roger Bate reconnaissent le risque que représente le fait de s'éloigner du système multilatéral, en particulier le retrait de l'OMS.

Mais cela « ne marque pas la fin du leadership américain en matière de santé mondiale », écrivent-ils.

« C'est le début d'un test : il s'agit de déterminer s'il vaut mieux exercer son influence par le biais d'un engagement conditionnel, d'institutions parallèles et de partenariats axés sur les résultats plutôt que par la déférence envers une organisation qui a eu du mal à tirer les leçons de ses échecs. »

À ce jour, les faits montrent que, plusieurs mois après la signature enthousiaste par Rubio du premier protocole d'accord, l'adoption des accords bilatéraux en Afrique reste inégale et controversée.

La Tanzanie vient de rejoindre ce partenariat, mais alors que plusieurs pays africains ont décliné l'offre, il reste à voir jusqu'où ira la refonte de la stratégie sanitaire mondiale des États-Unis.

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