หากยกเลิก MOU 44 มาใช้กลไก UNCLOS หาทางยุติข้อพิพาทกับกัมพูชา ไทยจะได้หรือเสียประโยชน์อะไรบ้าง ?

นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และ รมว.มหาดไทย ออกมาเปิดเผยเมื่อวานนี้ (23 เม.ย.) ว่า ที่ประชุมสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) มีมติเห็นชอบให้ยกเลิกบันทึกความเข้าใจร่วมกันระหว่างไทย-กัมพูชา ว่าด้วยการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน ที่มีการลงนามในปี พ.ศ.2544 หรือ "MOU 44" โดยจะปรับไปใช้กลไกตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล หรือ "UNCLOS" ทดแทน โดยกระทรวงการต่างประเทศเตรียมนำเรื่องเสนอเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อพิจารณา

สาเหตุการตัดสินใจเช่นนี้มีคำชี้แจงจาก น.ส.รัชดา ธนาดิเรก โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ระบุเหตุผลสามประการ ได้แก่

MOU 44 หรือ MOU 2544 คือบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐไทยกับรัฐบาลกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน ซึ่งเกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลนายทักษิณ ชินวัตร โดยนายสุรเกียรติ์ เสถียรไทย ซึ่งเป็น รมว.ต่างประเทศ ในขณะนั้น ลงนามใน MOU ดังกล่าวกับนายซก อัน รัฐมนตรีอาวุโสและประธานการปิโตรเลียมแห่งชาติกัมพูชา เมื่อวันที่ 18 มิ.ย. 2544

ขณะที่ UNCLOS คืออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 (พ.ศ. 2525) ซึ่งมีการกำหนดหลักเกณฑ์ต่าง ๆ อาทิ สิทธิหน้าที่ของรัฐในเขตทางทะเลต่าง ๆ สิทธิการเดินเรือ การแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทางทะเล การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทางทะเล รวมไปถึงกลไกการระงับข้อพิพาท โดยไทยได้ลงนามในอนุสัญญาฯ ในเดือน ธ.ค. 2525 และให้สัตยาบันในเดือน พ.ค. 2554 ขณะที่กัมพูชาเองก็ลงนามในอนุสัญญาฯ นี้ตั้งแต่ปี 2526 แต่เพิ่งจะให้สัตยาบันไปเมื่อวันที่ 6 ก.พ. 2569 ที่ผ่านมา

บีบีซีไทยรวบรวมความเห็นจากนักวิชาการและผู้ที่ติดตามกรณีนี้ ว่าการยกเลิก MOU 44 แล้วหันมาใช้กลไก UNCLOS หาทางยุติข้อพิพาทกับกัมพูชานั้นทำได้หรือไม่ และไทยจะได้หรือเสียประโยชน์อะไรบ้างจากความเคลื่อนไหวนี้

ไทยยกเลิก MOU 44 ฝ่ายเดียว ทำได้หรือไม่ ?

ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บอกว่าการยกเลิก MOU 44 ฝ่ายเดียวสามารถทำได้ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 โดยเมื่อมีมติ ครม. ออกมาแล้ว ขั้นตอนต่อไปคือไทยจะต้องแจ้งฝั่งกัมพูชาว่าจะขอยกเลิก MOU 44 จากนั้นทางการกัมพูชาจะมีเวลา 12 เดือนในการโต้แย้งหรือคัดค้านคำขอของไทย ก่อนที่การยกเลิกจะมีผลตามอนุสัญญานี้

อาจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศรายนี้ ประเมินแนวโน้มของสถานการณ์ออกเป็น 2 ฉากทัศน์ใหญ่ คือในกรณีที่ฝ่ายกัมพูชา "เห็นด้วย" กับ "ไม่เห็นด้วย" ต่อการยกเลิก MOU 44 ดังนี้

ดร.ภัทรพงษ์ บอกว่าหากเป็นไปตามฉากทัศน์ที่สอง ซึ่งเขามองว่ามีความเป็นไปได้มากกว่า สิ่งที่ไทยทำได้คือการขอเสนอแก้ MOU ในบางประเด็นที่ฝ่ายไทยกังวล เช่น เรื่องการผูกมัดส่วนที่แบ่งเส้นเขตแดนกับแบ่งสรรผลประโยชน์พัฒนาทรัพยากรร่วมกัน ที่ฝ่ายไทยมองว่าไม่ควรทำเป็น "แพ็คเกจเดียว" (single package) แต่ควรแบ่งเขตแดนให้เรียบร้อยก่อนแล้วค่อยไปเจรจาตกลงเรื่องการแบ่งผลประโยชน์กันอีกครั้ง ไปจนถึงเรื่องเส้นเขตแดนที่กัมพูชาอ้างสิทธิ์มาชนกับเกาะกูด

"มันเป็นสิ่งที่เรียกว่า มันขอแก้ไขได้โดยไม่ให้ต้องยกเลิก" ดร.ภัทรพงษ์ กล่าว "อันหนึ่งที่จะเกิดขึ้นก็คือ ไทยเราก็ขอแก้โดยให้เงื่อนไขว่าจะถอนการแสดงเจตนายกเลิก อันนี้ถ้ากัมพูชายอมคือไปเจรจากันได้ว่าจะแก้ กระบวนการการเจรจามันก็เดินหน้าต่อ"

"ทีนี้ถ้าเกิดกัมพูชาเขายังไม่ยอมอีก ผมคิดว่ากัมพูชาก็คงมองว่าการเจรจาระดับทวิภาคีของ 2 ประเทศ มันคงไม่เดินหน้าแล้ว เขาก็คงหากลไกอื่น ๆ ภายใต้ UNCLOS เข้ามาใช้" นักวิชาการรายนี้กล่าวสรุป

อย่างไรก็ดี การจะยกเลิก MOU ฝ่ายเดียวตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญานั้น มีเงื่อนไขคือสามารถทำได้ต่อเมื่อมีการละเมิดหนังสือสัญญานั้นอย่างร้ายแรง หรือเมื่อสภาพแวดล้อมนั้นเปลี่ยนแปลงไปโดยพื้นฐานจนไม่สามารถบังคับใช้หนังสือสัญญานั้นได้ ตามคำอธิบายของนายสุภลักษณ์ กาญจนขุนดี ผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคงชายแดนและนักวิจัยอิสระ ที่ให้สัมภาษณ์กับสื่อออนไลน์ The101.world

กลไกภายใต้ UNCLOS มีอะไรบ้าง และไทยมีแนวโน้มต้องใช้กลไกไหนยุติข้อพิพาทกับกัมพูชา

ดร.ภัทรพงษ์ บอกบีบีซีไทยว่า "ความน่าสนใจ" ของ UNCLOS คือการเปิดโอกาสให้คู่พิพาทสามารถนำเรื่องขึ้นสู่ศาลได้ในกรณีที่ตกลงกันเองไม่สำเร็จ โดยสามารถใช้ทั้งกลไกของศาลโลก หรือศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ), ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) ไปจนถึงอนุญาโตตุลาการ

ความเห็นนี้สอดคล้องกับนายสุภลักษณ์ กาญจนขุนดี ที่ให้สัมภาษณ์กับ The101.world ว่า เมื่อเกิดข้อพิพาทที่การเจรจาแบบทวิภาคีไม่สามารถหาข้อสรุปได้ UNCLOS ได้เปิดช่องให้มีการนำเรื่องเข้าสู่ศาลต่าง ๆ ข้างต้น รวมถึง "อนุญาโตตุลาการทั่วไป" และ "อนุญาโตตุลาการพิเศษ" ซึ่งจะทำหน้าที่ตัดสินข้อพิพาท

อย่างไรก็ดี ดร.ภัทรพงษ์ เปิดเผยด้วยว่า UNCLOS ก็ให้สิทธิ์รัฐในการทำข้อยกเว้นบางเรื่องที่จะไม่ไปศาล เช่น เรื่องการแบ่งเขตแดน ซึ่งประเทศไทยได้ทำข้อยกเว้นส่วนนี้ไว้ด้วย ดังนั้นเรื่องการแบ่งเขตแดนจะไม่ถูกนำขึ้นสู่ศาลหรืออนุญาโตตุลาการ โดยมีการระบุเอาไว้ว่าให้ใช้ "กลไกการไกล่เกลี่ยภาคบังคับ" (compulsory conciliation) แทน

"การไกล่เกลี่ยก็คือตั้งคณะกรรมการขึ้นมา 5 คน เพื่อจะให้มารับฟังท่าที หลักฐาน ข้อกฎหมายต่าง ๆ ข้ออ้างต่าง ๆ ของทั้ง 2 ฝ่าย แล้วคณะกรรมการ 5 คนนี้ก็ทำรายงานออกมาเพื่อเสนอให้คู่พิพาทเอาไปเจรจากันต่อ" เขาอธิบาย ก่อนจะขยายความต่อว่าที่มาของคณะกรรมการทั้ง 5 คนนี้ UNCLOS กำหนดให้สองฝ่ายคู่พิพาทตั้งคนของฝ่ายตัวเองมาได้ฝ่ายละ 2 คน แล้วร่วมกันเลือกประธานขึ้นมา 1 คน ซึ่งเป็นคนที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับ ซึ่งหากเลือกประธานร่วมกันไม่ได้ เลขาธิการสหประชาชาติจะเป็นผู้กำหนดคนที่จะมาทำหน้าที่นี้ให้

"ตัวอย่างที่มันเกิดขึ้นจริงมีแค่ตัวอย่างเดียวที่ผ่านมา ก็คือกรณีติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย สถานการณ์เหมือนไทยเลยครับ คือมีข้อพิพาทระหว่างกัน ออสเตรเลียเห็นว่าติมอร์-เลสเตกำลังจะประกาศเอกราชแล้วจะเข้าเป็นภาคี UNCLOS เขาก็เลยใช้สิทธิ์ทำข้อยกเว้นไม่ไปศาล เมื่อมันเป็นอย่างนั้น ติมอร์-เลสเตก็เลยต้องไปเข้ากระบวนการไกล่เกลี่ย"

"ความน่าสนใจของมันคือกรอบเวลาครับ คือตัว UNCLOS มันกำหนดกรอบเวลาไว้ค่อนข้างสั้น คือหลังจากมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อไกล่เกลี่ย กรรมการต้องทำรายงานออกมาภายใน 12 เดือนให้มันแล้วเสร็จ นั่นก็หมายความว่า มันก็จะช่วย expedite (เร่งรัด) กระบวนการไปด้วยพอสมควร" เขาวิเคราะห์

ใช้ UNCLOS แทน MOU 44 ไทยได้หรือเสีย ?

ผศ.อัครพงษ์ ค่ำคูณ จากวิทยาลัยนานาชาติปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัว ประเมินสิ่งที่จะเกิดขึ้นหากมีการยกเลิก MOU 44 สามข้อ คือ

เมื่อบีบีซีไทยนำประเด็นนี้ไปถาม ดร.ภัทรพงษ์ เขายอมรับว่าแม้ข้อกฎหมายใต้ UNCLOS จะ "เป็นคุณกับไทย" แต่การมีบุคคลที่สามเข้ามามีส่วนในการระงับข้อพิพาท ตามที่ระบุในอนุสัญญาฉบับนี้ ทำให้ไทยไม่สามารถประเมินผลลัพธ์ที่แน่นอนได้ว่าจะออกมาในทางไหน ไม่เหมือนกับการที่สองฝ่ายเจรจากันเอง

เขายังให้ข้อสังเกตอีกว่า แม้ไทยจะทำข้อยกเว้นการนำเรื่องการแบ่งเขตแดนเข้าสู่ศาลหรืออนุญาโตตุลาการไว้แล้ว แต่ในทาง "เทคนิค" ก็ยังมีเรื่องอื่น ๆ ที่อาจถูกนำเข้าไปให้อนุญาโตตุลาการพิจารณาได้อยู่ดี

"อยากจะให้ลองดูกรณีฟิลิปปินส์กับจีน จีนก็ทำสิทธิ์ข้อยกเว้นไม่ไปอนุญาโตตุลาการเหมือนกัน" ดร.ภัทรพงษ์ ยกตัวอย่างก่อนจะกล่าวต่อว่า "แต่มันใช้ได้แค่เฉพาะเรื่องการแบ่งเขตแดนทางทะเลกับกิจกรรมทางทหาร เพราะฉะนั้นเรื่องอื่น ๆ มันยังเข้าอนุญาโตตุลาการได้ อันนี้ข้อหนึ่ง เรื่องสิ่งแวดล้อมทางทะเล เรื่องการเดินเรือทั้งหลายเหล่านี้ ยังเข้าอนุญาโตตุลาการได้"

"ปัญหาคลาสสิกของการเอาบุคคลที่สามเข้ามามีส่วนในการระงับข้อพิพาทก็คือมัน unpredictable (ไม่สามารถคาดเดาอะไรได้)" เขาระบุ "ยิ่งเป็นเรื่องการแบ่งเขตแดนทางทะเล มันยิ่ง unpredictable เพราะว่าหลักกฎหมายมันเขียนไว้แค่ว่า ต้องหา solution (ทางออก) ที่มัน equitable (เป็นธรรม)... แค่นั้นเลย เพราะฉะนั้นตรงนี้มัน unpredictable ว่าไทยจะเสียจะอะไรล่ะ คือมันขึ้นอยู่กับว่าคนแต่ละคน แต่ละท่าน คิดว่าไทยควรจะได้เท่าไหร่ใช่ไหม"

อาจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศรายนี้ มองว่าทางออกที่ดีที่สุดของการระงับข้อพิพาทนี้ คือการเจรจาแบบทวิภาคี โดยแทนที่จะขอยกเลิก MOU 44 ไปเลย ก็เปลี่ยนเป็นขอแก้ไขบันทึกความเข้าใจนี้ซึ่งน่าจะเป็นทางที่ "ละมุนละม่อม" และสร้างสรรค์มากกว่า

อย่างไรก็ดี หากเจรจากันเองแล้วไม่ได้ผลจริง ๆ ดร.ภัทรพงษ์ ก็ยังมองว่าการหันไปใช้กลไกไกล่เกลี่ยตามอนุสัญญา UNCLOS ก็ถือเป็น "second best" หรือ "ทางออกที่ดีที่สุดเป็นลำดับที่สอง"

ขณะที่นายสรศักดิ์ สมรไกรสรกิจ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน อดีตเจ้าหน้าที่การทูต กระทรวงการต่างประเทศ ให้ความเห็นเรื่องนี้ผ่านเฟซบุ๊กเช่นกัน โดยเขามองว่าไทยยังควรใช้ทั้ง UNCLOS และ MOU 44 ประกอบกัน ด้วยเหตุผล 5 ข้อ ได้แก่

นายสรศักดิ์ระบุว่า UNCLOS มาตรา 121 เรื่องระบอบเกาะ (Regime of Islands) ระบุชัดเจนว่า เกาะที่มีมนุษย์อยู่อาศัยและมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจของตนเอง ย่อมมีสิทธิมีทะเลอาณาเขต เขตเศรษฐกิจจำเพาะ และไหล่ทวีปเป็นของตนเองอย่างสมบูรณ์

เขามองว่าเกาะกูดของไทยเป็นเกาะที่สมบูรณ์ทั้งทางกายภาพและเศรษฐกิจ ดังนั้นตามกฎหมายสากล เกาะกูดต้องได้สิทธิทางทะเลอย่างเต็มที่ และการที่กัมพูชาลากเส้นเขตไหล่ทวีปเมื่อปี 2515 ตัดผ่านเกาะกูดไป จึงเป็นการกระทำที่ "ไม่มีพื้นฐานทางกฎหมายระหว่างประเทศรองรับ" ซึ่งไทยต้องใช้กรอบของ MOU 44 บีบให้กัมพูชาปฏิบัติตามกฎหมายนี้ก่อนจะเจรจาขั้นต่อไป

นายสรศักดิ์ อธิบายว่าข้อตกลงทั้งสองฉบับมีประเด็นในการพูดคุยที่แตกต่างกัน โดย UNCLOS คือการคุยเรื่อง "เส้นเขตทางทะเล" เป็นกติกาสากลที่บอกว่าการลากเส้นเขตทางทะเลที่ถูกต้องควรเป็นอย่างไร ในขณะที่ MOU 44 คือการคุยเรื่อง "เส้นเขตทางทะเลและทรัพยากร"

เขาเน้นย้ำว่าประเด็นข้างต้นคือสาเหตุที่ต้องมี MOU 44 เพราะมันออกแบบมาเพื่อ "การเจรจาแบ่งปันผลประโยชน์ทางทะเล" ไปพร้อมกันด้วย ในรูปแบบพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area - JDA) ซึ่งหากละทิ้งไปก็จะเหลือเพียงแค่ความขัดแย้งเรื่องเส้นเขตทางทะเลที่หาข้อยุติได้ยาก แต่ไม่มีกลไกในการนำพลังงานมหาศาลใต้ทะเลมาแบ่งปันเพื่อประโยชน์ของประชาชน

นายสรศักดิ์อ้างถึงในข้อ 5 ของ MOU 44 ที่ระบุว่าเป็น "ข้อสัญญาที่ไม่เสื่อมเสียสิทธิ" (without prejudice clause) คือการทำข้อตกลงเพื่อให้ทุกอย่างหยุดนิ่งไว้ก่อน เพื่อให้ไทยมีสิทธิใช้อาวุธทางกฎหมายตรวจสอบเส้นอ้างสิทธิ์ที่ผิดหลักการของกัมพูชาได้ โดยที่ไม่ได้ยอมรับเส้นแบ่งที่กัมพูชาขีดในปี พ.ศ. 2515

สส.พรรคประชาชนรายนี้ประเมินว่า หากรัฐบาลเลือกยกเลิก MOU 44 แล้วเดินหน้าขุดพลังงานฝ่ายเดียวจะเผชิญความเสี่ยงทันที ตามบรรทัดฐานคดีสากลที่เคยมีคำสั่งศาลระงับกิจกรรมทั้งหมดทันทีที่มีการร้องขอมาแล้ว ซึ่งจะทำให้ทรัพยากรถูกแช่แข็ง นักลงทุนต่างชาติหนีหาย และประเทศไทยอาจถูกฟ้องเรียกค่าเสียหายมหาศาลจากบริษัทผู้รับสัมปทานได้

นายสรศักดิ์ประเมินว่าสถานการณ์ในปัจจุบันมีความเปลี่ยนแปลงไปหลังจากที่กัมพูชาเข้าเป็นภาคี UNCLOS โดยสมบูรณ์ เพราะนั่นทำให้กัมพูชาต้องปฏิบัติตามพันธกรณีบางข้อของอนุสัญญาฉบับนี้ ซึ่งการรักษา MOU 44 ไว้ จะเป็นการบีบให้กัมพูชาต้องปรับเส้นเขตทางทะเลให้ถูกต้องตามหลักสากลเสียก่อน จึงจะมีการพูดคุยเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์ได้ ซึ่งเขามองว่าเป็น "กลยุทธ์ที่เหมาะสมในสถานการณ์ปัจจุบัน" ในการยืนยันอธิปไตยของไทยเหนือเกาะกูด ให้กัมพูชาปรับเส้นเขตทางทะเลให้เป็นไปตามกฎหมาย และเปิดประตูสู่การบริหารจัดการทรัพยากรพลังงานร่วมกันอย่างเป็นธรรม